2019年10月上旬以来，猪肉消费市场较平均水平下降20%-30%，而10月份的全国规模以上定点屠宰企业的屠宰量同比降幅达到46%，远超该消费市场下降幅度,“猪”市供需缺口明显。而在年初以来连续三季度能繁母猪产能同比大幅下降影响下，供给短缺难以迅速得到弥补，导致猪肉价格连月来持续承压高企。2019年猪肉价格如坐上火箭，直线拉升，谁应该为高攀不起的“二师兄”负责？联想到2015年以来针对畜禽养殖业开展的“禁养区划定”执法行动，很多人第一反应将矛头指向了环保。“猪市”不顺，环保该不该“背锅”？
E20研究院分析，2015年以来针对畜禽养殖业接连出台的“禁养”政策，对畜禽养殖业科学发展、“水十条”落实具有重要的战略意义，对生态环境整体利好明显。虽然在落实过程中一些地区出现“一刀切”现象，但与今年生猪产能急剧下降没有直接关系。调研数据表明，“禁养”政策落地过程中带来的生猪存栏量减少与“猪瘟”影响下的产能下降相比影响甚微，“环保”成为此轮猪肉价格高企的“背锅侠”实属不该。
如何避免“好政策”带来“坏影响”？如何推动养殖业科学、健康发展，助力生猪市场回温，形成差异化、精细化养殖管理体系？以“两山经济”为指引的绿色绩效评价与差异化管控或将成为解决之道。
1.环保加强，畜禽养殖规模化转型与水污染防治双重受益
2015年以来，由于生猪养殖业对水资源的需求量高、污染大，与环境保护的矛盾日益突出，特别是南方水网地区等生态敏感区的环保压力明显加大。近年与生猪养殖业相关的环保政策陆续出台，这些政策聚焦传统小规模散养对生态环境特别是水资源的污染，提出要加快转变行业生产方式，促进规模化养殖的发展，降低散养的规模。其中，新《环保法》要求环保不达标的养殖户加速退出，提高养殖成本；《水污染防治计划》明确提出要防治畜禽养殖污染，科学划定畜禽禁养区，2017年底之前依法搬迁或关闭不符合标准的养殖企业。原农业部出台了“南猪北养”政策，2015年下发的《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》，对珠三角、长三角、长江中游、淮河下游等水网地区和丹江口库区，进行生猪养殖布局优化，提出转变方式，提质增效的原则，大力发展生猪标准化规模养殖，提高养殖的生产效率和生产水平。
表1 近年来部分生猪养殖业环保规定
资料来源：各部委网站，恒大研究院
一系列政策的出台，为“水十条”的落实提供了一定的基础，对水污染流域治理带来了利好。同时，通过对畜禽粪污的综合管理，为农村综合环境整治工作也带来了明显裨益。对于长期以来环保问题严重、小规模养殖散户效率低下等问题频出的畜禽养殖企业而言，此轮环保政策的出台，也对行业的规范化管理提出了新的要求，对加快推动畜禽养殖行业科学、规模化发展具有重要的战略意义。
2.部分地方环保执法“一刀切”，产业政策实施不衔接
在中央各部委的大力推动下，各地方纷纷制定了划定禁养区和区内污染养殖户搬迁计划，在环保政策落地时，有的地方以环保执法或者中央生态环境保护督察为借口，对生猪养殖等简单一禁了之等粗暴管理方式，导致以规范行业发展为初心的环保政策出现局部扩大化的现象。
禁养区划定范围扩大化
从(原)环保部公布的进展情况来看，我国禁养区养殖场关闭搬迁工作进展顺利。但在执行过程中，地方政府不仅出于环保需要，还综合甚至更多地考虑了城镇化发展、动物防疫、文物保护、基本农田、河道管理等多种因素划定禁养区。尤其是城镇化水平高、工业发达的地区，畜禽养殖禁养区范围较大。例如，广州市市辖区的番禺区，在今年5月修订了生猪的禁养区规划，禁养区面积由原来的50平方公里大幅扩大至410平方公里，达到原规划面积的8倍。
南北差异化导致供需不平衡
同时， 农业“南猪北养”政策推进过程中，也由于南北生猪产业转移发展不衔接、不配套的问题，在短期内对生猪布局和产能造成了影响。农业部《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》提出，根据南方水网地区水环境保护要求和土地承载能力，科学确定各区域适宜养殖规模，须减则减，宜调则调，其中珠江三角洲水网区应坚持减量为主，长江中游水网区加快退出禁养区内生猪规模养殖。但实际上南方地区在减少养殖规模的同时，北方地区无法承接或不愿承接生猪养殖产业，加剧了生猪的供给短缺。一方面，由于生猪养殖业本身投资大、风险高、收益低等特点，同时北方地区也面临环保压力，因此对于承接生猪养殖也存在顾虑。另一方面，由于地理、气候与人文条件的差异，一些北方地区客观上并不具备直接承接南方转移的生猪养殖产能的条件。
因此，在部分南方地区“一刀切”划定“禁养区”，加之北方地区承接生猪转移产能条件有限的客观背景下，环保和产业政策落地过程中对畜禽养殖业带来了一定的冲击。生猪作为我国养殖业的主要畜种，产量也受到了一些影响。据调研数据显示，调减南方水网地区养殖总量1600万头，全国水网地区133个主产县禁养区内关闭或搬迁养殖场24659个，减少生猪存栏282万头。
3.“猪瘟”导致肉价高企，环保执法并非主因
2019年1季度开始全国能繁母猪存栏和生猪存栏数据双双开始加速下滑，直到9月份环比降幅才收窄，而居民对猪肉的消费习惯一时间难以改变，猪肉的“刚需”性能驱使下产量供不应求导致猪肉价格高企不下。结合2015年以来我国环保持续加强的态势，不少民众将“环保执法”与“猪肉涨价”二者关联起来。然而，环保真的是此轮“猪市”不顺的“罪魁祸首”吗？
事实上，进入2019年以来，随着非洲猪瘟疫情向全国迅速蔓延，地方大量扑杀能繁母猪，养殖户主动或被动地恐慌性抛售生猪、淘汰母猪，导致肥猪价格和淘汰母猪价格均大幅下跌至近几年的低位。据相关调研显示，个别中部生猪养殖大省约6成的能繁母猪被扑杀，部分省份存栏降幅达到60%-80%，行业去产能贯穿2019年前三个季度。而从生猪存栏量上看，2017年前根据畜牧法、畜禽规模养殖污染防治条例、动物防疫法、等禁养区清理导致的生猪存栏量净减少约3000万头，而根据国家统计局网站数据，2019年非洲猪瘟疫情蔓延后，2019年9月比2018年底净减少1.2亿头，远超“禁养区”规范行动后的存栏量下降幅度(如下表所示)。可见，从产能降幅角度来看，禁养区清理虽带来了产能的波动，但其影响远小于“猪瘟”事件。
表2 2018-2019年生猪产能(存栏量)变化情况
从时间维度来看(如下图所示)，在禁养区相关政策出台及落地较为频繁的2014-2017年间，能繁母猪及生猪存栏情况出现了小幅度震荡，但并未对市场产生颠覆性影响。而自2018年我国开始报告非洲猪瘟后，能繁母猪及生猪存栏均大幅下跌，可见非洲猪瘟事件对“猪周期”产生了较大影响。从生猪市场波动的幅度和时间两方面综合考虑可见，过去有些地方执行中存在的“一刀切”执法对生猪养殖行业存在小幅影响，但与非洲猪瘟相较，环保执法趋严对生猪市场的影响较弱，不应成为2019年度生猪市场异动的“背锅侠”。
图1 能繁母猪和生猪存栏同比增减幅度变化
数据来源：东北证券、Wind、E20研究院
4.叫停“禁养一刀切”乱象，两部委协同排查保“猪”
自2019年非洲猪瘟爆发以来，我国能繁母猪和生猪存栏量均大幅下跌，有些地方还打着环保的名义对当地税收没有贡献、扰民投诉多的养猪产业实施“一刀切”，环保执法严、部分地区补贴等政策落实不到位也引发了养殖户的抵触情绪，影响了复产的积极性。在此背景下，国务院多次要求稳定生猪市场，确保“猪肉”刚需供应，消除市场的恐慌情绪。按照国务院要求，从2019年8月开始，生态环境部积极会同农业农村部联合组建专班，全力指导督促各地开展禁养区排查清理工作。各省(区、市)按照“谁划定、谁调整”原则开展排查调整。其中，21个省份由农业农村部门牵头，10个省份由生态环境部门牵头。
今年9月，生态环境部、农业农村部联合部署严格规范禁养区划定和管理，要求依法科学划定禁养区。除饮用水水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域及法律法规规定的其他禁止养殖区域之外，不得划定禁养区。
通知要求，各地要在省级人民政府的领导下，成立专门工作组，组织开展禁养区划定情况排查。全面查清本地区禁养区划定情况，建立分县工作台账。对以改善生态环境为由，违反法律法规规定限制养猪业发展或压减生猪产能的情况，一并排查。
通知强调，要落实工作责任，坚决、迅速取消排查中发现的超出法律法规的禁养规定和超划的禁养区。对违反法律法规限制养猪业发展和压减生猪产能的情况，要立即进行整改。生态环境部将有关违反法律法规规定超划禁养区的问题纳入中央生态环境保护督察和强化监督范畴，并适时开展专项行动。
11月29日，生态环境部召开11月例行新闻发布会，环境部已组成20个工作小组，赴全国200个生猪调出大县开展现场调研，督促地方严格排查禁养区划定。据各地报告，全国共划定禁养区10.01万个，关闭搬迁涉及存栏量3895.6万头，占2018年底全国生猪存栏量42817万头的9.1%，因异地重建增加了存栏量694.2万头，两者相抵，实际净减少生猪存栏量3201.4万头，占2018年底总存栏量的7.5%。
E20研究院认为，此次严查禁养区划定，是生态环境部与农业农村部联合针对当前生猪行业价格波动提出的科学划区、规范管理行动，为确保稳定生猪生产和猪肉供应，对“一刀切”的粗暴执法行为说不，对生猪管理体系进行了一次深入摸底和规范，在确保生态环境不被畜禽粪污破坏的前提下，要求对养殖企业精细化管理，既“保环境”、又“保生产”。
5.解决之道：绿色绩效评估体系下的差异化管控
随着国家一系列调控政策的出台，进入2019年四季度以来，我国生猪市场价格已经开始回落，但如何长效提高畜禽养殖业管理效率，避免“环境保护”与“畜牧业发展”的对立，杜绝环保执法“一刀切”现象，仍是未来我国养殖业发展的一个重要命题。E20研究院认为，在当前猪肉市场“供不应求”，管理效率亟待提升的情况下，应以“绿水青山就是金山银山”为指导，坚守生态环境保护的底线，对养殖场进行差异化管理，将单一的“合格”标准线升级为多重“绿色绩效”考核指标，对环保达标的养殖场提供分级差异化管理，根据养殖场绿色发展水平高低配以不同的管理措施、卫生防疫要求、市场流通要求及零售价格建议等，提高绿色畜禽类产品在鱼龙混杂的农产品市场的竞争区分度，从而更加高效、科学地对养殖企业进行系统、科学、绿色地管理，让生态环境保护与产业发展走向统一。
